Questa preoccupazione, della quale la Commissione si è fatta più volte portatrice, non è una prerogativa storica della Comunità europea (già alla fine del secolo scorso l’esplosione dei commerci ne aveva evidenziato l’urgenza, seppur per porzioni di territorio meno estese geograficamente di quello europeo, e nei paesi industrializzati erano sorti di conseguenza i primi enti di normazione tecnica nazionali), ciò nondimeno, il principio dell’armonizzazione delle normative tecniche nazionali ha rappresentato, e rappresenta ancora, uno dei capisaldi dell’attività della Commissione.
La necessità di adottare standard tecnici comuni è dettata da due ragioni. La prima, appunto, è la spinta all’integrazione europea: l’effettiva attuazione del libero transito delle merci era spesso ostacolata da adempimenti tecnici (obbligatori per poter immettere sul mercato di un paese membro un determinato prodotto), che, in realtà, mal celavano un intento protezionistico. Abbattute le barriere doganali ed i contingentamenti, lo stesso intento può essere raggiunto con la prescrizione di specifiche tecniche pensate per scoraggiare o impedire l’importazione di un prodotto estero (si pensi ad esempio alla tensione d’alimentazione degli elettrodomestici). Il secondo motivo - legato al primo dal principio della salvaguardia della concorrenza - che impone l’adozione di norme comuni, è la necessità di salvaguardare gli standard produttivi per evitare che il mercato comune possa tradursi in un livellamento verso il basso della sicurezza e della qualità dei prodotti.
A questo proposito, in Italia il primo dispositivo organico a prescrivere i requisiti da rispettare per l’immissione di un prodotto sul mercato, risale all’aprile del 1955. Il D.P.R. 547, “Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro”, vietava agli operatori economici “la costruzione, la vendita, il noleggio e la concessione in uso di macchine, di parti di macchine, di attrezzature, di utensili e di apparecchi in genere, destinati al mercato interno, nonché l’installazione di impianti, che non [fossero] rispondenti alle norme del decreto stesso”. Com’è agevole notare, il raggio d’applicazione della norma è praticamente illimitato, difficile dunque era garantirne l’applicazione.
L’ente preposto alla vigilanza per rendere effettivo il rispetto delle prescrizioni del decreto era l’ENPI. Tutti i prodotti ricadenti nell’ambito del D.P.R. 547 dovevano obbligatoriamente avere, prima dell’immissione sul mercato, l’attestazione della conformità al decreto stesso rilasciato dall’ente. E di competenza dell’ENPI erano anche i controlli sui prodotti (dapprincipio sui grossi macchinari) già liberamente circolanti sul mercato.
A metà degli anni ’70 però, il problema della vastità dei controlli necessari, portò allo smembramento delle sue funzioni, parte delle quali furono delegate all’ISPESL ed altre alle USL. L’ISPESL operava i suoi controlli prima dell’immissione sul mercato del nuovo prodotto, e, in caso d’esito positivo, rilasciava l’attestazione di conformità; le USL invece, operavano i controlli sui prodotti in commercio.
Ma anche l’attività dell’ISPESL si rivelò ben presto insufficiente, e l’idea di fare di un solo ente il controllore di tutta l’attività produttiva, fallimentare. L’ISPESL da solo non poteva esaminare tutti i nuovi prodotti, ed il problema era tanto più urgente se si pensa che la sua lentezza poteva rappresentare un freno per uno snodo fondamentale dell’attività economica di ogni paese: l’innovazione.
Fu per questa spinta dunque, che agli inizi degli anni ’80 nacquero i primi organismi di certificazione, istituti per lo più privati ai quali i ministeri competenti delegarono la funzione di testare la rispondenza dei prodotti alle normative, comunitarie e nazionali.
Come i soggetti che li avevano preceduti, gli organismi di certificazione erano stati abilitati per testare i prodotti, la novità rispetto al passato è rappresentata dal fatto che il “certificato di idoneità” rilasciato da questi organismi è riconosciuto (al contrario di quanto avveniva con le dichiarazioni di conformità dell’ISPESL) da tutti i paesi aderenti alla Comunità europea.
Gli enti di certificazione, infatti, una volta autorizzati - spetta agli Stati membri riconoscere gli organismi che soddisfano i requisiti previsti dalle diverse direttive e dagli stessi Stati membri - sono contemporaneamente “notificati” alla Commissione europea, e dunque autorizzati ad operare su tutto il territorio comunitario. E le amministrazioni nazionali sono obbligate a riconoscere (e di conseguenza a garantirne la circolazione), i prodotti - contrassegnati dalla marcatura CE - ai quali gli organismi hanno riconosciuto la conformità ai “requisiti essenziali di sicurezza”.
Fino ai primi anni ’90 però, gli organismi di certificazione non hanno avuto molto successo: le aziende trovavano più conveniente provare la rispondenza dei propri prodotti alle normative attraverso la semplice “dichiarazione di conformità”, una sorta di autocertificazione (ma il termine è improprio), fornita direttamente dal produttore.
La svolta si ebbe quando iniziò a concretizzarsi, in termini di maggiori entrate, il ritorno d’immagine per le aziende che avevano scelto di rivolgersi agli organismi abilitati. La crescita del numero dei committenti interessati ad avere un “prodotto di qualità” ha influito potentemente sul cambiamento d’ottica da parte delle imprese: nel 1992 le aziende certificate erano poche centinaia, nel 1999 il loro numero è cresciuto fino a sfiorare quota 40.000. Per l’attività economica in generale e per la causa del consumatore in particolare, l’indirizzo dell’Unione europea si è tradotto in uno scossone positivo, in quanto il sistema della certificazione, pur con i suoi difetti, ha consentito di migliorare la qualità dei prodotti circolanti sul mercato.
Un sostanziale passo in avanti verso la realizzazione di un disegno normativo organico sulla prevenzione fu compiuto grazie ad una risoluzione del Consiglio (dell’otto maggio del 1985) che istituì una nuova tecnica regolamentare in materia di armonizzazione tecnica e normalizzazione. Già sperimentato con la direttiva cosiddetta “bassa tensione”, del 1973, la risoluzione inaugurò il “Nuovo Approccio comunitario”. Fino ai primi anni ’80, l’eliminazione degli ostacoli tecnici alla circolazione delle merci era affidata a direttive che stabilivano minuziosamente le regole tecniche alle quali dovevano conformarsi i prodotti per circolare liberamente. Questo sistema si era però dimostrato inefficiente per almeno due ordini di ragioni. Da una parte, il veloce evolversi del progresso tecnico era difficilmente compatibile con le lente e difficili procedure d’adozione delle direttive; dall’altra c’era il problema dell’ostruzione operata dagli Stati membri che, di fatto, impediva l’armonizzazione delle legislazioni. La previsione di norme dettagliate era un’ipotesi irrealistica considerato il quorum necessario (era richiesta l’unanimità) per approvare in sede di Consiglio le direttive d’armonizzazione tecnica. Ogni rappresentanza nazionale aveva buon gioco, nei limiti dei meccanismi del voto, nell’interrompere gli iter legislativi con le giustificazioni più disparate ma tutte tendenti a proteggere le aree sensibili dell’attività economica nazionale. Fu anche per uscire da quest’impasse dunque, che, nella seconda metà degli anni ’80, si affermò il nuovo approccio  all’armonizzazione tecnica.
Il nuovo approccio limita l’ambito delle direttive comunitarie ai requisiti essenziali d’interesse collettivo - salute, ambiente, sicurezza, risparmio energetico - intorno ai quali è più facile raccogliere consenso, rinviando a norme tecniche (il cui rispetto, nella maggior parte dei casi, costituisce la precondizione per il rilascio della marcatura di conformità CE), per le previsioni particolareggiate. Per gli organismi europei è quindi molto più semplice rispetto al passato fare approvare ai membri le direttive, e, come conseguenza del mutamento di metodo intervenuto in merito all’armonizzazione, sono cresciute anche le previsioni tecniche che si richiamano alle direttive. Gli standard pubblicati dal CEN (Comitato Europeo di Normalizzazione) tra il 1961 ed il 1985 erano solo 250, nel 1996 il suo catalogo contava 6100 norme tecniche.
Un altro punto importante in tema di prevenzione è rappresentato dalla direttiva 89/392/CEE, la direttiva “Macchine”. Emanata dal Consiglio europeo nel 1989, la norma fu recepita dall’ordinamento italiano solo nel 1996, ma gli effetti sul sistema produttivo dovevano comunque rivelarsi di vasta portata. La direttiva, infatti, riprendendo la disposizione della direttiva 89/391 (“misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro”), sanciva l’obbligatorietà dell’attestazione di conformità rilasciata dagli organismi autorizzati, per un gruppo di macchine espressamente riportate in un elenco allegato alla direttiva stessa. Tutte le macchine rispondenti ai tipi menzionati in quell’elenco, prima di poter essere immesse sul mercato devono avere l’attestazione di conformità da parte di un organismo autorizzato, non più come libera scelta, ma obbligatoriamente. Ne discende che l’attività di questi organismi (in Italia autorizzati dal Ministero competente per materia, con efficacia dalla pubblicazione del decreto sulla Gazzetta Ufficiale), nel corso degli anni è diventata sempre più importante, specie se si pensa che sono loro a stabilire quando un prodotto può essere immesso sul mercato o meno.
Ma qual’è dunque, la loro attività? E, più in generale, cos’è la certificazione? Molto semplicemente, attraverso la certificazione un organismo esterno all’impresa (ecco, dunque, perché è erroneo parlare di “autocertificazione”) attesta che un prodotto, un processo o un servizio è conforme agli obiettivi o requisiti essenziali fissati dalle direttive di armonizzazione tecnica, in particolare in materia di sicurezza, di salute e di tutela dei consumatori.
Le procedure di conformità previste dalle direttive comunitarie variano a seconda del grado di pericolosità del prodotto. Nei casi meno problematici è sufficiente la dichiarazione di conformità redatta e firmata dallo stesso fabbricante. A seconda dei casi, la dichiarazione di conformità può essere rilasciata direttamente oppure essere preceduta da prove o esami effettuati da laboratori. In questo caso, comunque, è il fabbricante (o l’importatore) che dichiara - sotto la propria responsabilità - che un prodotto è conforme ai requisiti essenziali di sicurezza che lo concernono. La certificazione rilasciata dagli organismi notificati invece, va dall’Esame del tipo (la semplice verifica della conformità del prodotto
alle prescrizioni del progetto attraverso un collaudo finale), al più completo test della Garanzia totale della qualità (in questo caso in esame sono tutte le attività che influenzano la qualità di un prodotto o di un servizio, dall’individuazione del bisogno del cliente al suo soddisfacimento).
Questi moduli di valutazione hanno l’indiscutibile merito, almeno in linea teorica, di veicolare l’attenzione dell’impresa sulla prevenzione più che sull’accertamento. Mettendo sotto osservazione le attività prim’ancora del prodotto finale (la valutazione della conformità avviene generalmente in due tappe che riguardano la fase di progettazione del prodotto e la fase della sua fabbricazione), il sistema della certificazione introdotto dall’Unione europea ha rappresentato certamente uno scossone positivo. Terminata la procedura che attesta la conformità del prodotto ai “requisiti essenziali di sicurezza”, il fabbricante appone sullo stesso, o sulla confezione (se la direttiva corrispondente rientra tra quelle del nuovo approccio che ne impongono l’obbligo), la “marcatura CE” che ne sancisce il diritto alla libera circolazione in tutto il territorio comunitario, vincolando le amministrazioni nazionali al suo riconoscimento.
Non tutti i prodotti richiedono il certificato di conformità. Le direttive del nuovo approccio si limitano a fissare i requisiti essenziali, vincolanti, che i prodotti nella Comunità devono rispettare per poter essere immessi sul mercato. I prodotti fabbricati nel rispetto delle norme armonizzate (le specifiche tecniche che rispondono ai requisiti essenziali fissati nelle
direttive) sono ritenuti conformi ai corrispondenti requisiti essenziali, ma l’applicazione di norme armonizzate o di altro genere rimane volontaria e il fabbricante può sempre applicare altre specifiche tecniche per soddisfare i predetti requisiti. Le direttive del nuovo approccio che impongono la marcatura CE, come detto poc’anzi, possono prescrivere
l’obbligo della certificazione (generalmente in questo caso nella stessa direttiva vi sarà riportato un allegato con l’elenco dei prodotti per i quali è necessaria la certificazione), ma anche ritenere sufficiente la dichiarazione di conformità del fabbricante. In questo caso la certificazione è volontaria. È importante sottolineare che la marcatura CE non potrà figurare sui prodotti per i quali la direttiva competente non ne fa esplicito obbligo (non tutte le direttive del nuovo approccio impongono la marcatura.